‘다층구조’ 일본 “연금은 직업적 특수성 없다”
‘구조개혁’ 독일 “내부 구조 문제 점진적 개선”

'미국·일본식 다층구조냐, 유럽식 구조개혁이냐.'

우리나라 공무원연금 개혁을 촉구하는 목소리가 높아지고 있는 가운데 우리보다 10~30년 앞서 공무원연금 개혁을 단행한 주요 선진국의 개혁 사례에 세간의 관심이 쏠리고 있다. 이들이 어떤 방법과 과정을 통해 개혁을 완수했는지는 우리나라에 좋은 본보기가 될 수 있기 때문이다.

특히 지난 1987년 일찌감치 다층구조로 전환한 미국식 개혁과 이보다 한발 더 나아가 오는 2015년 국민연금과 공무원연금을 통합하기로 한 일본식 개혁에 관심이 집중된다. 우리나라 공무원연금은 세 번의 개혁과정을 거치면서 연금지급연령과 공무원 기여부담금을 높이는 등의 연금 구조개혁을 단행한 바 있어 보다 근본적인 틀 변화가 필요하다는 여론이 높아지고 있는 데 따른 것이다.

■美.日 '형평성' vs. 獨.佛 '특수성'

하지만 이를 무비판적으로 수용하는 것은 자칫 사회적 갈등과 잡음을 불러일으킬 우려가 있다는 점에서 신중한 접근이 요구된다.

미국·일본과 같은 다층구조로의 전환은 고령화시대로 접어들기 전인 1980년대에 진행된 데다 2000년 이후 미국과 일본 또한 공무원연금의 재정부담이 불어나면서 개혁이 여전히 '현재진행형'이라는 점을 감안해야 하기 때문이다. 전문가들은 선진국의 공무원연금 개혁과정에 대한  면밀한 분석과 이를 우리 현실에 맞는 '취사선택' 과정을 통해 한국형 공무원연금 개혁 방향을 설정해 나가는 것이 바람직하다는 견해를 보였다.

선진국이 길게는 26년까지 장기적인 시간을 두고 '점진적 개혁'을 추진하며 사회적 합의를 이끌어낸 선례를 참고할 만하다.

주요 선진국의 공무원연금 개혁 과정은 공무원연금과 국민연금과의 형평성을 우선해 국민연금과의 통합을 추진하는 미국·일본 방식과 공무원이란 직업의 특수성을 고려해 연금의 내부구조 문제점을 점진적으로 개선하는 독일·프랑스식 방식으로 크게 구분된다.

미국과 일본의 경우 '공무원은 특수한 직업이 아니다'라는 사회적인 컨센서스가 개혁 전에 합의돼 국민연금 안에 공무원연금을 포함시키는 방향으로 개혁을 비교적 수월하게 추진했다. 반면 오랜 시간 가내수공업이 발달한 독일은 고유 직업의 특수성을 존중하는 문화가 조성돼 독립된 공무원연금제도를 유지·보수하는 방향으로 개혁을 추구했다. 

우선 미국과 일본은 1980년대 중반에 공무원연금 제도를 다층구조로 바꾸는 큰 수술을 단행했다. 미국은 1987년 기존 공무원과 신규 공무원 연금제도를 이원화했고, 일본은 1986년 공무원을 국민연금과 공제연금에 동시 가입토록 하면서 공무원연금을 국민연금 속으로 편입시키는 과정에 착수했다.

다만 미국은 기존 공무원연금제도(CSRS)는 그대로 두되 1984년 1월 1일 이후에 임용된 공무원은 사회보장연금(OASDI)과 신공무원연금제도(FERS), 개인저축계정(TSP)등에 동시에 가입하게 했다. 대신 기존 공무원연금과 신규 공무원연금 액수를 비슷한 수준으로 맞춰 신·구 공무원 간의 형평성 논란을 최소화했다. 다만 기존 공무원연금에 대한 개혁 작업은 이뤄지지 않아 비판에 시달렸다.

보험연구원 강성호 박사는 "신·구 공무원제도를 분리한 것은 기득권과의 정치적 타협의 소지로 볼 수 있다"면서 "이런 점에서 미국도 성공한 개혁이라고 보긴 어렵다"고 평가했다.

최근 미국도 2008년 금융위기 이후 연방의 재정적자가 2030년까지 3배 이상 증가할 것이라는 전망이 나오는 가운데 2013년 이후 채용된 연방공무원 연금을 2.3% 증액하기로 하는 등 개혁에 따른 잡음이 커지고 있다.

일본은 1986년 개혁과정에서 '일본 공무원과 일반 직장인 간 차별이 없도록 한다'는 원칙을 세운 점이 다르다. 이 대원칙을 바탕으로 '근로자연금일원화'를 26년간 추진했으며 지난해 8월 관련법이 국회를 통과하면서 오는 2015년 공무원연금과 국민연금을 통합하기로 했다. 즉 같은 해에 입사해 같은 월급을 받은 공무원과 회사원은 퇴직 후 매월 받는 연금액수도 동일해진다는 의미다. 일본이 연금개혁을 성공적으로 완수할 수 있었다는 평가를 받는 이유다.

한신대 경제학과 배준호 교수는 "일본은 연금 개혁 작업을 추진하면서 공무원의 직업특수성을 고려할 수 없고 일반 근로자와 똑같은 규정을 받아야 한다는 컨센서스를 이뤘기 때문에 이후 법 개정 과정에서 공무원의 반발도 없었다"고 설명했다.

반면 직업의 특수성을 먼저 배려하는 독일과 프랑스식 공무원연금 개혁은 비교적 늦은 2000년대 이후 본격 추진됐다.

독일과 프랑스는 2003년과 2006년에 나란히 공무원연금의 가입기간을 각각 40년까지 늘리고 연금지급률을 낮췄다. 이에 따라 독일은 1년마다 연금지급률을 1.875%에서 1.79375%로, 프랑스는 2.0%에서 1.7875%로 인하했다. 강 박사는 "독일, 프랑스의 경우는 소득수준이 충분히 높다 보니 미국과 같이 다층화를 보장할 필요성이 없어 이 같은 방향을 선택한 사실을 감안해야 한다"고 말했다.

이 과정에서 재정안정화 방안으로 특별기금이 설치된 점도 주목할 만하다. 독일은 1998년과 2003년 법률 개정을 통해 재직 공무원 보수를 약 10년간 단계적으로 삭감한 금액 등으로 '공무원연금 재정안정화기금'을 조성, 2018년부터 15년 동안 공무원연금에 충당키로 했다.

■英·日 '사회적 합의 개혁 성공 공방

무엇보다 선진국의 공무원연금 개혁은  '사회적 합의'를 이뤄내는 민주적 절차와 이에 대한 신뢰라는 점에서 한국의 공무원연금 개혁 방향에 시사점이 클 것으로 보인다.

특히 일본은 1986년 1차 공무원연금 개혁을 실시할 때 2012년 근로자연금 일원화라는 대원칙을 이끌어냈고, 영국도 정부 주도 위원회에서 만들어진 정책을 이해당사자뿐만 아니라 전체 국민들과도 대화와 설득을 통해 대안을 도출하는 사회적 합의 '과정'을 중시했다. 이는 이해당사자 간 설득 과정 부재로 '무늬만 개혁'으로 평가절하되는 한국의 공무원연금 개혁 방향에 대해 시사하는 바가 크다.

일례로 영국은 지난 2010년 공공부문 연금액을 높이는 개혁 과정에서 위원회부터 설치하고 여기서 만든 개혁안을 공무원과 노조, 기타집단과의 논의의 기초자료로 우선 활용했다. 약 1년간의 논의 끝에 큰 틀에서 합의를 이루고나서야 정부는 2012년부터 3년간 공무원의 개인기여금률을 높이는 내용의 로드맵을 최종 발표하면서 개혁을 무난히 완수할 수 있었다.

보험연구원 강 박사는 "우리나라는 공무원연금 개혁을 논의할 때 너무 서두르는 경향이 있다"면서 "개혁 논의과정에서 국민의 공감대를 이끌어내는 등의 종합적이며 포괄적인 노력이 필요하다"고 강조했다.